Madrid, 7 de febrero de 2002
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I JORNADA DE SISTEMAS DE
INFORMACIÓN DE SALUD LABORAL Madrid, 7 de febrero de 2002 |
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Secretaría Técnica: CEFIC
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SISTEMA DE INFORMACIÓN SANITARIA SOBRE SALUD LABORAL: SISAL Montserrat García Gómez Toda nuestra actividad se construye sobre un intercambio de informaciones. Informaciones que necesitamos e informaciones que damos a los demás. La mayor parte de nuestras actividades, y de las informaciones con ellas relacionadas, no necesitan ser organizadas de forma demasiado complicada; ir a hacer la compra nos resulta natural (al menos a muchos de nosotros). Existen, sin embargo, actividades en las que las informaciones adquieren una importancia tan grande y una complejidad tal que podemos perdernos si no nos organizamos. Sepa, señor lector, que dedicarse a la prevención en el trabajo es una de ellas. Si no sabe cómo obtener las informaciones que le van a servir, si no sabe como usarlas, si no las pone a punto según un orden que le sea útil, si no es capaz de suministrarlas a los interesados cuando le preguntan, ¿qué clase de profesional será?. Uno que va a comprar alcachofas en el mes de octubre. Marco Biocca (1992)
INTRODUCCIÓN Toda nuestra actividad se construye sobre un intercambio de informaciones. Informaciones que necesitamos e informaciones que damos a los demás: en el ámbito de la prevención de riesgos laborales, resulta esencial la identificación de los riesgos y daños que afectan a los trabajadores, y la detección de cambios en su presentación, que puedan servir de base para la formulación de programas de prevención y control apropiados. La falta de información acerca de los riesgos y daños que afectan a los trabajadores es uno de los problemas más importantes con que se encuentran administradores, profesionales y agentes sociales, que impide la definición de políticas y planes de Salud Laboral eficaces1-4. La importancia que adquieren unos sistemas de información sanitaria bien organizados, cuya creación responda a la necesidad de establecer sistemas de vigilancia y evaluación del estado de salud de la población, se pone periódicamente de manifiesto en los foros de discusión de los profesionales y en el creciente interés mostrado por los estados, administraciones públicas y organizaciones sociales, y se hace eco en las leyes. En nuestro país este interés tuvo su plasmación en la Ley 14/1986 General de Sanidad, que en sus artículos 7, 8, 18, 21, 23, 40 y Disposición Adicional Segunda, insta a todos los elementos del Sistema Nacional de Salud a la creación de registros y establecimiento de Sistemas de Información que permitan la adecuación de aquél a los principios de eficacia, celeridad, economía y flexibilidad. Pese a ello, no tenemos en España un Sistema de Información Sanitaria en Salud Laboral que recoja, analice e interprete los datos sobre la salud de los trabajadores y sus condiciones de trabajo. Los tradicionales "accidentes de trabajo y enfermedades profesionales" no reflejan una realidad socioeconómica cada vez más compleja y un concepto de salud y enfermedad relacionada con el trabajo cada vez más amplio1. Aún así, los accidentes de trabajo en España representan un problema de salud pública de primer orden, y, sin embargo, se les ha dado poca o ninguna importancia desde las administraciones sanitarias, siendo la administración laboral la responsable de la recogida, análisis y difusión de la información sobre siniestralidad laboral (accidentes de trabajo y enfermedades profesionales), por el hecho de ser objeto de protección económica por parte de la Seguridad Social. La finalidad indemnizatoria del sistema de notificación y registro de accidentes y enfermedades profesionales vigente en nuestro país limita su utilización como sistema de información sanitaria e impide el establecimiento de sistemas de vigilancia y evaluación del estado de salud de los trabajadores. Efectivamente, en nuestro país el sistema de declaración está basado más en una "lógica aseguradora", que busca la compensación del daño, que orientado hacia un conocimiento de la totalidad del problema y de los factores asociados a la ocurrencia de enfermedades y accidentes de trabajo. Esta óptica no es adecuada para elaborar estrategias preventivas, y constituye, además, una de las razones que explican el subregistro de los daños derivados del trabajo, principalmente de las enfermedades profesionales. Es necesario disponer de un Sistema de Información Sanitaria en Salud Laboral, entendido como la organización compuesta por personal, material y métodos para recoger, procesar, analizar y transmitir la información necesaria para apoyar la formulación, desarrollo, seguimiento y evaluación de las políticas de salud5-7, léase de las políticas de prevención de riesgos laborales. En este sentido, opinamos, como White8, que el objetivo general de un sistema de información sanitaria es informar al público, a sus representantes políticos, a las personas con poder decisorio, a los administradores y a los encargados de la prestación de servicios sanitarios, sobre la naturaleza y alcance de los problemas de salud de la población y sobre las repercusiones de una gran variedad de influencias y servicios en la solución de dichos problemas; pero además, teniendo siempre presente que no resulta práctico contar con un enorme volumen de información si no existe un sistema para ponerla a disposición de las personas que la necesitan, en el momento oportuno y en una forma fácil de entender. Para que la vigilancia funcione eficazmente a nivel industrial, local o nacional, debe consistir en algo más que la simple recogida y elaboración de datos sobre grupos de individuos. La vigilancia en salud laboral debe utilizar estos datos para proyectar o modificar la política de prevención de riesgos y los programas de intervención9. Desde el punto de vista del sector sanitario la creación de un Sistema de Información debe pasar necesariamente por la creación de circuitos de información ágiles, flexibles y eficaces. Las clasificaciones utilizadas (ocupación, actividad económica, alteraciones de salud, etc) deben ser las internacionalmente utilizadas. Debe ser posible el cálculo de tasas y la investigación de los problemas de salud que afectan a los trabajadores en relación a los riesgos a que están expuestos. Finalmente, este sistema deberá ser ordenado acorde a la organización territorial de los servicios y de acuerdo a la distribución de las competencias de las distintas Administraciones Sanitarias y Laborales. De hecho, este Sistema debe ser complementario del Proyecto Delt@ que nos explicará el Subdirector General de Estadísticas Sociales y Laborales del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
CONTEXTO ACTUAL En primer lugar, hay que señalar las carencias de información en determinados ámbitos, como son los relativos a los factores de riesgo a que está expuesta la población trabajadora, y los daños que ellos ocasionan en su salud, particularmente, las enfermedades profesionales y las enfermedades relacionadas con el trabajo. En segundo lugar, la ausencia de información sobre la exposición laboral en los subsistemas de información sanitarios. Registros como los de altas hospitalarias, cáncer, mortalidad, encuestas de salud, etc., donde los problemas de salud son recogidos habitualmente para otros fines, podrían ser también útiles como fuentes de información de las enfermedades de origen laboral. Una solución podría ser el enlace (record-linkage) entre los diversos registros poblacionales, metodología muy utilizada en los países nórdicos10-14. Sin embargo en nuestro entorno, se prima la confidencialidad de la información, y las relaciones entre distintos subsistemas de información presenta todavía grandes dificultades. Otra característica del contexto actual es la pobre explotación con criterios epidemiológicos de los datos disponibles15. Finalmente, y como aspecto positivo, existen actualmente iniciativas y recursos, tanto en las administraciones como en las empresas, organizaciones sociales, instituciones, etc., para la información e intervención en Salud Laboral. MARCO NORMATIVO La Ley 14/1986, General de Sanidad16, en el artículo 8 establece que "se considera como actividad fundamental del sistema sanitario la realización de estudios epidemiológicos necesarios para orientar con mayor eficacia la prevención de los riesgos para la salud, así como la planificación y evaluación sanitaria, debiendo tener como base un sistema organizado de información sanitaria, vigilancia y acción epidemiológica", que se concreta en el artículo 21 en materia de salud laboral "... se establece un sistema de información sanitaria que permita el control epidemiológico y el registro de morbilidad y mortalidad por patología profesional". La Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales17, ratifica estos principios en el ámbito concreto de la Salud Laboral, en el artículo 10, de Actuaciones de las Administraciones públicas competentes en materia sanitaria, el artículo 11 de coordinación administrativa, y en el artículo 23, relativo a la documentación que el empresario deberá elaborar y conservar, que en su apartado 4 establece "la documentación a que se hace referencia en el presente artículo deberá también ser puesta a disposición de las autoridades sanitarias el objeto de que éstas puedan cumplir con lo dispuesto en el artículo 10 de la presente Ley y en el artículo 21 de la Ley 14/1986, General de Sanidad". Asimismo, el Real Decreto 1993/1995, que reglamenta la colaboración de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, en su Capítulo III, art. 21, establece en el punto 6 "Los registros de reconocimientos médicos y de contingencias que se especifican en el presente Reglamento, deberán estar en todo caso a disposición de las autoridades sanitarias". Finalmente, el Reglamento de los Servicios de Prevención18, en su artículo 39, de Información Sanitaria, dispone que los servicios de prevención colaborarán con las autoridades sanitarias para proveer el Sistema de Información Sanitaria en Salud Laboral. El conjunto mínimo de datos de dicho sistema de información será establecido por el Ministerio de Sanidad y Consumo, previo acuerdo con los órganos competentes de las Comunidades Autónomas, en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, en adelante CISNS.
POSIBILIDADES PARA LA IMPLANTACIÓN DE UN SISTEMA DE INFORMACIÓN EN SALUD LABORAL
Hemos visto que tenemos las necesidades relativas al conocimiento del tipo de población ocupada que tenemos, los riesgos profesionales a los que está expuesta, y el daño que ellos ocasionan en su salud, fundamentalmente enfermedades, así como el escenario normativo para dar respuesta a las mismas. Este proceso debe realizarse de acuerdo con la realidad nacional española, definida por una estructura descentralizada que, al situar el peso de la intervención sanitaria en las Comunidades Autónomas, demanda actividades de coordinación e intercambio de información. Todo ello formando un sistema coherente con estructuras adecuadas (elementos centrales y descentralizados, software amigables), lenguajes comunes (codificaciones uniformes) y procedimientos mínimos estándar de procesamiento de la información (gestión de las bases de datos, protocolos uniformes de transmisión de la información, sistemas que garanticen la seguridad, entre otras cosas, la confidencialidad)19. Y también flexible, que permita la actuación necesaria a cada nivel. En el ámbito central, seguramente es oportuno el análisis de tendencias y el intercambio de información. En el ámbito autonómico, la definición de planes de Salud Laboral y actividades específicas, una vez que sea posible el conocimiento, y por lo tanto la priorización de los problemas. En el ámbito territorial, la intervención dirigida a los problemas allí donde se detecten. Para dar satisfacción a estos planteamientos, el Grupo de Trabajo de Salud Laboral de la Comisión de Salud Pública del CISNS, dedicó sus trabajos durante año y medio a definir la información mínima que los Servicios de Prevención deberán aportar a las autoridades sanitarias, con la finalidad de determinar por consenso dicho conjunto mínimo de datos y con los siguientes objetivos:
El documento producido fue sometido a consulta e informe por parte de los Agentes Sociales (CEOE, CEPYME, UGT, CCOO y AMAT) y Sociedades Científicas (SEMST, SEEMT, AEETSL, SESPAS, SEE, SEMPSP y SEMPSPH), en las reuniones mantenidas con sus representantes. El consenso así alcanzado fue finalmente aprobado por la Comisión de Salud Pública el 17 de diciembre de 199820. Este documento consta de 3 apartados claramente diferenciados: Datos generales del centro de trabajo.
Se refieren a la información administrativa básica para identificar a las
empresas y conocer el número y distribución de los trabajadores por edad,
sexo y tipo de contrato. El declarante es el responsable sanitario del
Servicio de Prevención, y la unidad sobre la que se declara, el centro de
trabajo, cuando la empresa cuente con más de uno. Datos sobre la exposición laboral. La
evaluación de riesgos, como primera actividad preventiva a realizar en las
empresas, proporciona la información que se solicita en este apartado.
Esta actividad resulta fundamental para que el empresario esté en
condiciones de tomar una decisión apropiada sobre la necesidad de adoptar
medidas preventivas y, en tal caso, sobre el tipo de medidas que deben
adoptarse. La evaluación de los riesgos que no hayan podido evitarse es
necesaria para la posterior planificación preventiva en los centros de
trabajo, permitiendo programar las actividades para el control de los
riesgos que no hayan podido ser eliminados, y la vigilancia de la salud de
los trabajadores específica a los riesgos a los cuales estén expuestos.
Datos sobre los daños derivados del
trabajo. La necesidad de estudiar los daños derivados del trabajo para ir
completando nuestro conocimiento de las complejas relaciones entre el
trabajo y la salud y poder implementar medidas de prevención eficaces,
justifica este apartado, y es una de las principales actuaciones de las
administraciones sanitarias, tal y como quedó plasmado en el art. 10 de la
Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales. ACTIVIDADES DESARROLLADAS DURANTE LOS ÚLTIMOS MESES En función del mandato recibido por la Mesa de Diálogo Social sobre Prevención de Riesgos Laborales se constituyó un Grupo de Trabajo denominado "Salud Laboral". Durante junio, julio y agosto de 2001 se mantuvieron, en la sede del Ministerio de Sanidad y Consumo, reuniones entre los representantes de Comisiones Obreras (CC.OO), Unión General de Trabajadores (UGT), Confederación Española de Organizaciones Empresariales (C.E.O.E.), Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (C.E.P.Y.M.E.) y representantes de la Administración General del Estado, con el objetivo de alcanzar Acuerdos sobre, entre otras materias, el Sistema de Información sobre Salud Laboral. Tras mantener reuniones semanales, se alcanzó un pleno acuerdo con los interlocutores sociales, tras los correspondientes aportes técnicos que se pactaron durante el mes de septiembre. En el tema que nos ocupa, los ACUERDOS fueron los siguientes: 1. Revisar y, en su caso, desarrollar el Sistema de Información Sanitaria en Salud Laboral (SISAL), en coordinación con las Comunidades Autónomas, y la participación de los agentes sociales y las sociedades científicas. 2. Desarrollar la aplicación informática que de soporte al Sistema de información Sanitaria en Salud Laboral y facilite la gestión de las actividades necesarias para alcanzar los objetivos planteados, en el plazo de un año tras la aprobación de estos acuerdos. 3. Garantizar el acceso al Sistema de Información a todas las administraciones, organizaciones participantes y agentes sociales con el mínimo coste para las mismas, así como la asunción de las medidas técnicas precisas para garantizar la integridad y confidencialidad de la información tratada, que no será accesible más que para el personal autorizado, cumpliéndose en particular los requisitos exigidos por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, sobre protección de datos de carácter personal, y por el Real Decreto 994/1999, de 11 de junio, por el que se aprueba Reglamento de medidas de seguridad de los ficheros automatizados que contengan datos de carácter personal. 4. Desarrollar estos acuerdos de manera inmediata a través de un grupo de trabajo que articule los contenidos y procedimientos para el establecimiento de un adecuado sistema de información, proponiendo los cambios e incorporaciones normativas que sean precisos. Para dar cumplimiento a estos acuerdos, en el Ministerio de Sanidad y Consumo se ha constituido a tal efecto un grupo de trabajo de expertos, con representantes de las Comunidades Autónomas, sociedades científicas, asociaciones de servicios de prevención…., es decir, con los expertos y los usuarios, y desde la Subdirección General de Tecnologías de la Información se están desarrollando las oportunas propuestas técnicas para construir SISAL. Se contempla la utilización de entornos que permitan la cooperación de todos los agentes que participan en el ámbito de la salud laboral. El soporte técnico que permite el acceso de todos los usuarios del sistema es Internet, cuyo acceso es el único requisito técnico que se precisa para la participación en los procesos del sistema de información. Las nuevas tecnologías de la información y las telecomunicaciones proporcionan hoy grandes oportunidades en el ámbito de la gestión pública, y en particular, en aquellos procesos en los que intervienen distintas Administraciones conjuntamente con otras organizaciones o particulares en contextos de gran dispersión geográfica. Lógicamente, el sistema así concebido, deberá articularse en base a los principios de eficacia, coordinación y participación, que deben regir cualquier política en materia de salud laboral, ordenando tanto la actuación de las diversas administraciones públicas con competencias en la materia, como la necesaria participación en la planificación y programación de las correspondientes organizaciones de profesionales, empresarios y trabajadores. Los trabajos deberán dar respuestas adecuadas a las nuevas necesidades que plantea la evolución de los conceptos objeto de estudio. Los resultados de las últimas Encuesta Europeas y Españolas sobre las Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, muestran los cambios ocurridos en el mercado laboral en un entorno socioeconómico cambiante. La existencia de nuevos problemas al lado de los clásicos, que se sitúan en las primeras posiciones con mucha fuerza (riesgos psicosociales asociados con alteraciones mentales y osteomusculares), y que necesitan de la definición y experimentación de nuevos enfoques preventivos. Tendremos que definir nuevos indicadores que reflejen lo que está ocurriendo actualmente para poder definir estrategias preventivas adecuadas.
BIBLIOGRAFÍA
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